Teilhabepolitik

Eine inklusive Gesellschaft ist das Leitbild der Behindertenrechtskonvention der Vereinten Nationen (UN-BRK). Inklusion in allen Bereichen des Lebens – sei es Bildung, Wohnen oder Arbeit – ist das Ziel. Auch Deutschland hat sich im März 2009 mit der Unterzeichnung der UN-BRK verpflichtet, die Teilhabe von Menschen mit Behinderungen in allen Bereichen der Gesellschaft zu ermöglichen – in einer barrierefreien Gesellschaft, die von vornherein die Bedürfnisse aller Menschen berücksichtigt und in der alle Menschen gleichberechtigt und selbstbestimmt zusammenleben können.

Die UN-BRK fordert auch Inklusion in der Arbeitswelt. Menschen mit Behinderungen sollen das gleiche Recht auf Teilhabe am Arbeitsmarkt haben, wie Menschen ohne Behinderungen. Wir als DGB vertreten die Ansicht, dass es in einer inklusiven Arbeitswelt keine Barrieren bei der Ausbildung und der Einstellung von Menschen mit Behinderungen geben darf und keine Barrieren bei der Weiterbeschäftigung nach Unfällen oder Krankheit. Menschen mit Behinderungen sollten nicht mehr öfter und länger arbeitslos sein, junge Menschen mit Behinderungen sollten genauso selbstverständliche eine Ausbildung in Unternehmen oder Verwaltungen machen können, wie ihre nichtbehinderten Altersgenossen.

Menschen mit und ohne Behinderungen sollten das gleiche Recht auf gute und gesunde Arbeitsbedingungen haben; sowie gleiche Chancen auf existenzsichernde Einkommen. Wir machen Vorschläge, wie diese Ziele erreicht werden können und prüfen regelmäßig anhand messbarer Indikatoren, wie inklusiv die Arbeitswelt wirklich ist.

Zu hohe Barrieren bei betrieblicher Ausbildung

Junge Menschen mit Behinderungen haben einen Rechtsanspruch auf eine berufliche Ausbildung, sofern sie ausbildungsfähig sind. Der Großteil der durch die Bundesagentur für Arbeit (BA) geförderten beruflichen Ausbildung von Menschen mit Behinderungen findet jedoch außerbetrieblich statt – beispielsweise. bei Trägern oder in Berufsbildungswerken. Nur ein kleiner Teil der jungen Menschen mit Behinderungen hat einen Ausbildungsvertrag mit einem Betrieb. Bei der Ausbildung junger Menschen mit Behinderungen erhalten Unternehmen vielfältige Unterstützungsangebote, wie Geldzuschüsse und fachliche Begleitung. Dennoch sind die Barrieren für eine Ausbildung im Unternehmen sehr hoch, nicht zuletzt, weil weniger als 20 Prozent der deutschen Unternehmen überhaupt ausbilden.

Damit die Ausbildung Jugendlicher mit Behinderungen im Einzelfall gelingen kann, ist der Willen und das Engagement vieler Akteure notwendig. Schule, Eltern, Unternehmen und BA müssen mehr Wege in die betriebliche Ausbildung ebnen. 

Darüber hinaus braucht es rechtliche Grundlagen, die Inklusion einfordern. Dies gilt für das Berufsbildungsgesetz (BBiG), die Handwerksordnung (HwO), das Fachkonzept der BA etc. Eine inklusive Ausbildung erfordert neue berufspädagogische Konzepte und ausreichend Ressourcen für geschultes Personal. Die individuellen Bedürfnisse und Fähigkeiten der jungen Menschen müssen im Fokus stehen. Jungen Menschen mit Behinderungen im Eingangs- und Berufsbildungsbereich der Werkstätten für behinderte Menschen (WfbM) muss es ebenfalls ermöglicht werden, einen beruflichen Abschluss zu erwerben. 

Die Ausbildung muss sich anpassen

Es ist fraglich, ob die aktuellen Ausbildungszeiten noch zeitgemäß bzw. realistisch sind. Im Vordergrund sollte das Ziel stehen, eine Berufsausbildung abzuschließen.Der Abschluss einer Ausbildung sollte auch dann möglich sein, wenn dies länger als die bislang i.d.R. vorgesehenen 3 Jahre braucht. Hier kann bei Bedarf auch die Teilzeitausbildung genutzt werden. 

Für Menschen mit Behinderungen, für die bislang eine Fachpraktiker-Ausbildung nach § 66 BBIG vorgesehen ist, muss immer geprüft werden, ob nicht doch mit individueller berufspädagogischer Unterstützung und inklusiver Förderung eine Ausbildung in einem nach § 4 BBiG/§ 25 HwO anerkannten Ausbildungsberuf möglich ist. 

Ausbilder*innen müssen für die inklusiven Aufgaben vor Ort qualifiziert werden und zusammen mit Kammern/zuständigen Stellen an der Auswertung und Entwicklung der Ausbildungserfahrungen beteiligt werden. Die Betriebe müssen verlässliche Unterstützung durch Ausbildungs- bzw. Inklusionsassistenten erhalten. 

Es braucht inklusive Berufsschulen

Für eine inklusive Berufsausbildung werden inklusive Berufsschulen benötigt. Die Ausbildungsqualität muss gesichert werden – durch regelmäßige und nachhaltig angelegte Aus-, Fort- und Weiterbildungen sowie eine multiprofessionelle Teamentwicklung für alle beteiligten Lehrer*innen an berufsbildenden Schulen und allen an der Ausbildung beteiligten Personen. Die Arbeitsbedingungen an den schulischen, betrieblichen, außerbetrieblichen und außerschulischen Lernorten müssen eine berufspädagogische Kontinuität gewährleisten. Darüber hinaus braucht es eine entsprechende sachliche und räumliche Ausstattung durch die Schulträger und bauliche Barrierefreiheit. 

Beschäftigungspflicht und Ausgleichsabgabe 

Insgesamt arbeiten ca. 1,2 Millionen Menschen mit Schwerbehinderung in Wirtschaft und Verwaltung. In Deutschland haben Unternehmen ab 20 Beschäftigten die Pflicht, einen bestimmten Anteil ihrer Arbeitsplätze mit schwerbehinderten Menschen zu besetzen. In Unternehmen mit mehr als 60 Beschäftigten gilt eine Beschäftigungspflichtquote von 5 Prozent. Erfüllen die Unternehmen ihre Beschäftigungspflicht nicht, müssen sie eine gestaffelte Ausgleichsabgabe  zahlen. Die privaten Arbeitgeber wiesen im Jahr 2021  eine Beschäftigungspflichtquote von 4,3 Prozent auf, die öffentlichen Arbeitgeber von 6,3 Prozent. 

Mehr als ein Viertel (45.300) der beschäftigungspflichtigen Unternehmen beschäftigt keinen einzigen schwerbehinderten Menschen. Dieser Anteil ist seit Jahrzehnten gleichbleibend hoch. Für die Teilhabe von Menschen mit Behinderungen ist es wichtig, die Bereitschaft der Unternehmen zu erhöhen, diese einzustellen. Wir betrachten hierfür die Höhe der Beiträge zur Ausgleichsabgabe als eine wirksame Stellschraube – diese dürfen allerdings nicht mehr von den Unternehmen als Betriebsausgaben von der Steuer absetzbar sein.

Arbeitslosigkeit abbauen 

Die Arbeitslosenquote ist aus unserer Sicht  ein wichtiger Indikator für die Teilhabe von Menschen mit Behinderungen. Diese wird von der Bundesagentur für Arbeit für Menschen mit Schwerbehinderung erfasst. Sie liegt deutlich über der Arbeitslosenquote allgemein. Bislang haben es Arbeitslose mit einer Behinderung deutlich schwerer eine Beschäftigung zu finden und dies, obwohl sie im Durchschnitt besser qualifiziert sind. Sie sind in der Folge öfter und länger arbeitslos als nicht schwerbehinderte Menschen. Ziel der Bundesregierung sollte es sein, die überdurchschnittliche Arbeitslosenquote deutlich zu senken, nur so kann eine gleichberechtigte Teilhabe von Menschen mit Behinderungen am Arbeitsmarkt erreicht werden.

Seit der Unterzeichnung der UN-Behindertenrechtskonvention durch die Bundesregierung in 2009 erfolgten überwiegend bewusstseinsbildende Maßnahmen für Unternehmen zur besseren Integration von Menschen mit Behinderungen in den Arbeitsmarkt. Diese haben jedoch keine nennenswerte Erfolge gebracht in Bezug auf den Abbau der überdurchschnittlichen Arbeitslosigkeit schwerbehinderter Menschen. Die Arbeitslosigkeit ist zwar konjunkturbedingt bis zur Corona-Pandemie 2020/2021 gesunken, der Abstand zwischen der Arbeitslosenquote schwerbehinderter Menschen und allgemein hat sich jedoch nicht deutlich verringert. 

Barrierefreie Arbeitsplätze notwendig

Barrierefreiheit ist unverzichtbar in einer inklusiven Arbeitswelt. Im Arbeitsstättenrecht muss Barrierefreiheit deutlicher als bisher geregelt werden. Arbeitsstätten müssen vorsorglich und generell so eingerichtet und betrieben werden, dass die besonderen Belange von Menschen mit Behinderungen berücksichtigt werden. Bei Planung, Umbau und Betrieb von Arbeitsstätten muss darauf geachtet werden, dass alle denkbaren Vorkehrungen getroffen werden, um spätere Anpassungen der Arbeitsumgebung möglichst einfach und kostengünstig zu realisieren. Entsprechende Vorgaben sind in der Arbeitsstättenverordnung, im Regelwerk des Ausschusses für Arbeitsstätten (ASTA) und in technischen Normen (z. B. der DIN-Norm "Behindertengerechtes Bauen") umzusetzen. Barrierefreiheit muss in den Bauordnungen der Länder einheitlich gestaltet und Bestandteil der Architekt*innen-Ausbildung werden.

Die SBV muss immer beteiligt werden

Die Schwerbehindertenvertretung (SBV) ist die gewählte Interessenvertretung der schwerbehinderten und gleichgestellten Beschäftigten. Eine Schwerbehindertenvertretung ist in Betrieben vorgesehen, in denen wenigstens 5 schwerbehinderte Menschen nicht nur vorübergehend beschäftigt sind. Die SBV kümmert sich in erster Linie um die Belange von Menschen mit Behinderungen und Menschen, die von Behinderungen bedroht sind. Wichtigste Aufgabe der SBV ist es die Teilhabe dieser Personen im Betrieb oder in der Dienststelle zu fördern und deren Interessen zu vertreten. Damit  SBVen ihre  Aufgaben tatsächlich erfüllen können, brauchen sie ausreichend Ressourcen und wirksame Instrumente. Laut Gesetz hat der Arbeitgeber die SBV u. a. zu allen personellen Einzelmaßnahmen, die schwerbehinderte Menschen betreffen, zu unterrichten und anzuhören. In der Praxis findet diese Form der Beteiligung oftmals nicht statt. Diese Missachtung des Gesetzes darf nicht ohne Folgen bleiben. Entscheidungen des Arbeitgebers, die schwerbehinderte Menschen betreffen und ohne Information und Anhörung der SBV beschlossen wurden, sollten nichtig sein.

Inklusionsvereinbarung muss verbindlich werden

Ein wichtiges Instrument, um die Teilhabe von Menschen mit Behinderungen im Arbeitsleben zu fördern, ist die Inklusionsvereinbarung. Die SBV kann eine Inklusionsvereinbarung mit dem Arbeitgeber anstoßen. In der Praxis fehlt jedoch die Möglichkeit, strittige Inhalte verbindlich zu klären, weshalb viele Inklusionsvereinbarungen nicht abgeschlossen werden. 

Wir als DGB fordern deshalb ein ausdrückliches Mitbestimmungsrecht der betrieblichen Interessenvertretungen. Fragen der Krankheits- und Kündigungsprävention sowie der Teilhabe von Menschen mit Behinderungen sollten in den Katalog der Mitbestimmungsrechte aufgenommen werden. Im Streitfall mit dem Arbeitgeber entscheidet dann eine Einigungsstelle und es kommt zum Abschluss der Vereinbarung. 

Bessere Arbeitsbedingungen durch SBV

Die Auswertung der Befragung zum DGB-Index Gute Arbeit 2021  zeigt die große Bedeutung der SBV für die Qualität der Arbeitsbedingungen von schwerbehinderten Beschäftigten: Existiert in einem Betrieb eine SBV, werden verschiedene Aspekte der Arbeitsbedingungen deutlich positiver bewertet als in Betrieben, in denen keine SBV gewählt wurde. Das betrifft sowohl die Einkommenssituation als auch die betrieblichen Sozialleistungen. Wenn eine SBV vorhanden ist, verfügen Beschäftigte mit Schwerbehinderung zudem über bessere Weiterbildungsmöglichkeiten.

Gute Arbeitsbedingungen schützen die Gesundheit der Beschäftigten. Laut dem DGB-Index Gute Arbeit 2023 arbeitet jedoch jede*r 5. Beschäftigte unter schlechten Arbeitsbedingungen. Das bedeutet konkret: arbeiten unter hohen Belastungen, mit wenig Ressourcen bei schlechter Bezahlung und unsicherer Beschäftigung. Diese Faktoren zehren an dem Wohlbefinden der Beschäftigten. Deshalb setzen wir als DGB uns dafür ein, die Arbeitsbedingungen insgesamt zu verbessern.

Generell sind die Arbeitsbedingungen dort besser, wo gewählte Interessenvertretungen wie der Betriebs- und Personalrat, die Mitarbeitervertretung und die Schwerbehindertenvertretung im Unternehmen mitbestimmen. Diese Unternehmen haben meist auch eine höhere Quote an Beschäftigten mit (Schwer-)Behinderungen, da sich die Interessenvertretungen für den Erhalt bestehender Arbeitsplätze und die Ausbildung und Einstellung von Menschen mit Behinderungen einsetzen. 

Kommt es zu einer längeren Erkrankung oder zu häufigen Erkrankungen, ist das für die Betroffenen eine belastende Situation. Betroffene sorgen sich oftmals,  durch Fehlzeiten den Arbeitsplatz zu verlieren. Für Unternehmen sind häufige Fehlzeiten ein wirtschaftlicher Nachteil, krankheitsbedingte Kündigungen sind möglich und üblich. 

Vor diesem Hintergrund, hat der Gesetzgeber im Jahr 2004 auf Betreiben unserer DGB-Mitgliedsgewerkschaften das Betriebliche Eingliederungsmanagement (BEM) eingeführt (§ 167 Abs. 2 SGB IX). Beim BEM wird zusammen mit dem*der Beschäftigten, dem Arbeitgeber und der betrieblichen Interessenvertretung ab 6 Wochen Arbeitsunfähigkeit innerhalb eines Jahres ausgelotet, inwiefern der Arbeitsplatz und das Beschäftigungsverhältnis durch geeignete Maßnahmen gesundheitsgerecht ausgestattet werden können. Das gilt für alle Beschäftigten, ob mit oder ohne anerkannte Behinderung.

Klare Regeln beim Betrieblichen Eingliederungsmanagement BEM

Derzeit fehlt es aber an klaren gesetzlichen Rahmenbedingungen, welche Rechte und Pflichten der Beteiligten benennen. Wir als DGB vertreten deshalb die Position, dass zur Verbesserung der Wirksamkeit von BEM u. a. folgendes notwendig ist: 

• Beschäftigte sollten einen eindeutigen individuellen Rechtsanspruch auf ein den qualitativen Mindestanforderungen entsprechendes BEM-Verfahren erhalten.
• Es muss eine Klarstellung erfolgen, dass § 167 SGB IX keine Geltungsbereichsausnahme kennt und auch für Beschäftigte außerhalb des Geltungsbereiches des Kündigungsschutzgesetzes (zum Beispiel in Kleinbetrieben) gültig ist.
• Das Unterlassen eines BEM muss als Ordnungswidrigkeit mit einer Geldstrafe sanktioniert werden.
• Es muss eine Klarstellung in § 167 SGB IX erfolgen, dass BEM mitbestimmungspflichtig ist und sich die Mitbestimmung der Interessenvertretungen sowohl auf eine schriftliche Verfahrensordnung als auch auf die Arbeit im BEM-Team und die Klärung der persönlichen und betrieblichen Möglichkeiten erstreckt, 
• Qualitative Mindestanforderungen müssen an das BEM-Verfahren geltend gemacht werden.

Soziale und berufliche Teilhabe

Als die Werkstätten für behinderte Menschen 1974 flächendeckend eingerichtet wurden, war dies ein sozialpolitischer Erfolg. Sie eröffneten Menschen mit Behinderungen einen Ort der sozialen und beruflichen Teilhabe, den sie vorher nicht hatten. Sie richteten sich vor allem an Menschen mit einer geistigen/kognitiven Behinderung – diese konnten von nun an zusammen lernen und arbeiten. Aktuell gibt es rund 700 Werkstätten mit ca. 300.000 Beschäftigten.

Mit der Unterzeichnung der UN-Behindertenrechtskonvention in 2009 hat Deutschland sich verpflichtet, Inklusion in der Gesellschaft voranzubringen. Inklusion bedeutet, Menschen mit Behinderungen befinden sich nicht in Sondereinrichtungen, sondern lernen, arbeiten und leben mitten in der Gesellschaft. Vor diesem Hintergrund muss das System der Werkstätten reformiert werden. Die Weiterentwicklung der Werkstätten ist eine genauso wichtig, wie ihre Einführung.

Mehr Übergänge an den allgemeinen Arbeitsmarkt ermöglichen

Wir als DGB es für notwendig, dass Menschen mit Behinderungen auf ihren Wunsch zunehmend aus der WfbM auf den allgemeinen Arbeitsmarkt wechseln können bzw. von vornherein die Möglichkeit erhalten, am allgemeinen Arbeitsmarkt zu lernen und zu arbeiten. Als Alternativen zur WfbM wurden in den vergangenen Jahren verschiedene Instrumente eingeführt: das “Budget für Ausbildung”, das “Budget für Arbeit”, und die “Unterstützte Beschäftigung”. Sie werden zunehmend genutzt – könnten aber zahlenmäßig noch ausgebaut werden, u. a. indem der Verwaltungsaufwand vereinfacht würde. Mit den Inklusionsunternehmen und sogenannten anderen Leistungsanbietern gibt es weitere Alternativen zur WfbM. Und auch die Werkstätten selbst bieten in Form von Außenarbeitsplätzen teilweise inklusive Arbeitsplätze an. Dennoch braucht es eine Reform der WfbM mit dem Ziel mehr Übergänge an den allgemeinen Arbeitsmarkt zu ermöglichen.

Mindestlohn in der WfbM?

Die Beschäftigten in der WfbM gelten als voll erwerbsgemindert, d. h. eine reguläre Beschäftigung kommt für sie zurzeit nicht in Betracht. Die Arbeit in der WfbM gilt deshalb in der Regel als arbeitnehmerähnliche Beschäftigung - auch weil eine Kernaufgabe der WfbM die Rehabilitation ist. Die Beschäftigten werden demnach von Fachpersonal betreut und angeleitet, haben verlängerte Pausenzeiten und je nach Leistungsvermögen unterschiedlich starke Arbeitsanteile. Die Interessenvertretung erfolgt durch Werkstatträte, bislang erhalten die Beschäftigten keinen Mindestlohn. 

Das Entgeltsystem der Werkstätten wurde in den vergangenen Jahren als unübersichtlich und zu niedrig kritisiert. Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales hat zur Vorbereitung einer Entgeltreform in den WfbM 2020 eine Studie in Auftrag gegeben, die Ergebnisse liegen seit 2023  vor. Wir als DGB begrüßen dieses Vorgehen und auch die zahlreichen und innovativen Empfehlungen der Studie. 

Ein wichtiges Ergebnis: Aus rechtlicher Sicht muss der Mindestlohn auch für Menschen mit Behinderungen die Regel sein. Ausnahmen, etwa, weil Rehabilitation im Vordergrund steht, müssen begründet, gesetzlich geregelt und gegebenenfalls befristet werden.